刚刚发布的中央一号文件提出，要提高农村金融服务质量和水平，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”。农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构都要进一步增加涉农信贷投放。这对农村信用社的发展提出了更高要求。
自2003年8月农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行，下同）改革试点工作启动以来，农村信用社改革取得明显成果：存贷款规模迅速扩大 整体经营实力显着增强，总体风险状况持续好转，风险补偿能力快速提升，“三农”金融服务不断改进，农村信用社历史包袱得到初步化解，体制、机制和产权制度改革稳步推进。当前，农村信用社发展面临着新的问题和风险，需要通过深化改革解决这些问题，以更好地发挥农村信用社支农主力军作用，促进社会主义新农村建设和国家金融安全。
一、农村信用社在深化改革中面临的问题和风险
1．资本水平差距较大。截至2008年末，全国农村信用社资本充足率为3．5％，比监管标准低4．5个百分点，比银行业平均水平低7．5个百分点。全国有十个省份资本充足率仍为负值。
2．资产质量令人堪忧。2008年末，全国农村信用社不良贷款率为15．9％，高出银行业11个百分点。全国有6个省份不良贷款率超过25％。
3．盈利能力十分有限。农村信用社利润主要来源于利差收入，随着利率下调，特别是服务“三农”的贷款利率逐步降低，利差逐步缩小，农村信用社资金成本与其他商业银行相比较高，严重制约了农村信用社的盈利能力。加之，农村信用社产品、服务、技术创新方面比较落后，中间业务拓展较慢，收入增长渠道狭窄、后劲不足。
4．风险拨备严重不足。2008年末，全国农村信用社拨备缺口1962亿元，拨备充足率低于银行业平均水平44个百分点，低于监管要求60．6个百分点。全国有27个省份不同程度地存在拨备缺口。全国有4个省份拨备充足率低于20％。
5．历史包袱极其沉重。2008年末，全国仍有821个县联社存在历年亏损挂账，占全部农村信用社机构的36．5％，亏损挂账金额637亿元。从省份来看，全国20个省份存在历年亏损挂账，其中有7省历年亏损挂账超过50亿元。
6．案件形势依然严峻。2008年农村信用社案件数量、涉案金额分别占整个银行业金融机构的67％和66％，案件数量仍居银行业机构之首。
7．省联社的职能弱化，管理体制不顺。目前尽管农信社“四自”能力有所提升，但风险管控能力不强。近年来，强化省联社的服务职能、淡化管理职权，导致省联社存在管理职权与风险责任的不对称，出现了许多基层联社管理粗放、法人自我约束不强、案件频仍。
8．产权改革尚未到位。资格股占比居高不下，资格股占整个股本金的40％，15个省份超过50％。农村银行机构组建步伐迟缓，目前农村银行机构数量仅占农村信用社的3．59％。各地在银行组建中，普遍存在着重机构组建轻机制转换问题。政府监管部门对农信社进行股份制改革的限制条件比较严格，农村信用社进行股份制改革的难度比较大。
9．法人治理结构不够完善。法人治理结构存在的问题主要表现为形似神不似，主要为：股权设置分散，所有者权益保护机制丧失；监事非职业化，监事会和监事长不能发挥有效作用；治理激励、问责机制缺位；独立董事未发挥应有职能，设立为时过早。
二、有效化解农村信用社风险、维护国家金融安全的政策建议
（一）加大货币政策支持力度
1．发行央行专项票据。由于第一次发行央行票据的计算基数不实，大量历史形成的不良资产包袱在2002年末账面上并没有得到真实反映和充分暴露，且大量的非信贷不良资产未被计入扶持基数，建议发行二次票据对遗留的不良资产进行二次处置；此外，对已接收改制的城市信用社加快落实专项票据的发行政策。
2．实行差别化存款准备金制度。目前，农村信用社人民币存款准备金率低于大型存款类金融机构3．5个百分点。建议人民银行继续给予农村信用社优惠的存款准备金率政策，将现有人民币法定准备金率11％A类社10％降为6％为宜。
3．降低支农再贷款利率。从2008年12月23日起，人民银行对农村信用社支农再贷款各档次利率均高于现行整存整取一年期存款利率，增加了信用社的筹资成本，建议降低农村信用社支农再贷款利率，支农再贷款率应与同期限档次存款利率相当。
4．取消贷款利率上限。《中国人民银行关于调整金融机构存、贷款利率的通知》（银发［2004］251号）规定：“城市信用社和农村信用社仍实行上限管理，最大上浮系数为贷款基准利率的2．3倍，贷款利率下浮幅度不变。”建议人民银行取消对农村信用社贷款利率上浮区间的限制，给农村信用社与其他商业银行相同的待遇，促使农村信用社建立科学成本定价机制，合理配置资金资源，提高效益。
（二）加大财税政策支持力度
1．延续所得税、营业税的减免或返还政策。目前，所得税扶持政策即将到期，建议继续对农村信用社实行所得税减半、营业税按3％征收的扶持政策，或由地方政府返还一定比例的税费。
2．出台处理抵债资产过程中的相关税费减免政策。据不完全统计，目前农村信用社在处理抵债资产过程中需要缴纳的税费有20多个种类，涉及税务、房产、工商、法院、公安、国土资源等六个部门，处置成本在20％以上。建议比照四大资产公司做法，对农村信用社在接收、处置抵债资产过程中应缴纳的营业税、土地增值税、土地使用税、房产税和契税等予以减免。
3．出台拨备税前提留的政策。目前，按照银监办发2006288号文件，农村信用社按风险资产余额的1％提取的各项准备金可进成本，超过部分做纳税调整。为鼓励农村信用社尽快提足贷款损失准备金和非信贷资产减值准备金，建议放宽现行相关税收政策，对存在拨备缺口的信用社允许税前提留准备金。
4．增加对涉农贷款的存量给予奖励和相应费用补贴的政策。目前，财政已对各类金融机构增量涉农贷款实行了奖励和定向补贴政策，但农信社历史形成的存量涉农贷款巨大，且形成了大量损失，没有得到相应的政策补偿，国家应一并考虑对农信社存量涉农贷款给予奖励和补偿。
5．出台重大自然灾害农业贷款损失补贴政策。目前，在农业保险体制没有建立的情况下，财政应制定出台阶段性的补贴政策，对重大自然灾害农业贷款损失予以补偿。
6．在农村偏远地区和财务不可持续地区设立网点的补贴政策。农信社大量营业网点是为当地农民服务而设立且长期亏损经营，若要提高农信社金融服务缺失地区的积极性，防止出现此类地区网点撤销的状况，就要对这样的网点进行适当财政补贴，以维持其可持续经营和农村社会稳定。
（三）关于农村信用社改革的建议
1．加强省联社的管理职能。改革的方向是发挥法人单位的经营自主权，在强化省联社服务职能的同时，不宜过分淡化省联社的管理，甚至应在一定程度上加强省联社的管理职能。对省联社放宽服务性经营活动的范围，使其有能力弥补管理费的不足，有利于减轻基层的负担，更好地履行省联社的服务职能。
2．各地自主选择省联社的管理模式和商业化进程。建议在银监会和人民银行的指导下，由省政府根据当地情况因地制宜地自主决定管理模式，不搞一刀切。有条件的农信社法人机构先行商业化，对不具备商业化条件的仍要维持合作制。无论是商业化还是合作制，坚持服务“三农”的宗旨不能变。
3．农信社股份制改革要循序渐进。由各省自行决定成立商行、合行的进度，不要全国统一模式，不要定时间表、压任务，目前应允许多种产权制度并存。建议监管部门适当放宽准入条件，让更多的农信社进入到股份制改革的行列。
4．稳步推进法人治理结构改革。目前，高管提名还应放在省联社；应处理好法人治理结构和党委领导关系，双向介入，交叉任职；业务量小、规模小的信用联社不必硬性强调三会配齐。
