21.5%！这是中国农业发展银行（下称农发行）截至2009年末准政策性贷款的不良率。虽然农发行整体的不良贷款率已经降低到了3.61%，但准政策性贷款却在2009年迅速暴露风险。
所谓“准政策性贷款”，是农发行的自定口径，其监管方银监会和财政部并不认同。按照监管部门的口径，农发行业务划分为政策性业务和商业性业务两类，并已建立相应分账管理，所谓“准政策性贷款”是市场化涉农贷款，属于商业性贷款业务。
在农发行内部，准政策性贷款是指除了国家指令性的政策性粮、棉、油收购业务，由粮食企业自主收购，农发行自主放贷、风险自担的粮、棉、油收购贷款。
来自农发行的内部文件显示，截至2009年末，该行准政策性不良贷款余额达157.01亿元，占农发行全部不良贷款523.9亿元的约三成，占全行当年新增不良贷款的72.7%。自2007年将政策性业务和商业性业务实行分账户管理后，准政策性贷款在农发行贷款余额中的占比约为百分之十几。接近农发行的权威人士称，该行准政策性不良贷款余额中的70%以上，均在2009年暴露，这与当年国家审计署的突击审计高度相关。
这距离农发行以市场化方式经营涉农业务、开展“准政策性贷款”只有短短三年。
在业界预计农发行改革有望年内启动之时，接近财政部的人士表示，有关部门尚未考虑如何消化农发行的近3000亿元历史挂账。旧账未了，新债又来。如果缺少控制，农发行的准政策性贷款这一“模糊地带”又将成为有关部门头疼的新来源：如划归商业性业务则意味着农发行自担损失，如划归政策性业务则需有财政承担亏损，其中的道德风险，一望而知。
“重灾区”
“从2003年第一次审计以来，每次审计都必然伴随农发行的案件集中曝光和内部整改。”一位银监会人士向本刊记者提及农发行此现象时连连摇头，农发行屡查屡犯，每次都是该行的贷中、贷前、贷后审查环节出问题。
2009年5月中旬，审计署开始对农发行等金融机构执行国家金融政策的情况进行审计调查；同时，针对农发行，国务院组织的粮食清仓查库工作一并进行，银监会亦同时进行现场和非现场检查。
这种多部门多管齐下的密集核查风暴，在农发行历史上还是第一次。
随后的一个月内，在对全国八个粮食主产区的农发行信贷资金的突击调查中，农发行相关涉嫌挪用、骗贷的大案要案陆续浮出水面。
来自农发行的内部文件显示，2009年通过审计署审计检查和农发行自查，案件呈现高发频发态势，全系统案件共48件，有90人被采取司法措施。
分地区看，辽宁、吉林、陕西、山西等四省分行是农发行2009年准政策性不良贷款增加的“重灾区”，占全行新增粮、油准政策性不良贷款的97%。其中，辽宁分行、吉林分行准政策性不良贷款数额最高，分别为约76亿元、24亿元。作为东北大粮仓，辽宁、吉林两省的每年粮食收购贷款规模在农发行全系统占30%左右，两省历来为金融案件高发区。现任农发行吉林分行行长此前即为辽宁分行主管信贷的副行长。
仅农发行辽宁省分行，就爆出辽宁富虹集团、“玉米大王”辽宁松源集团、辽宁营口红运集团巨额骗贷案，均是挪用农发行粮食收购贷款用于房地产开发项目，涉案金额总计超过20多亿元。
前述案件均来自信贷审查门槛较低的准政策性贷款，大多属于信用贷款。
2009年7月28日，监事会主席丁仲篪在农发行全国分行行长汇报会上表示，前述案件均源于农发行市场化粮、棉购销贷款，并与相关分支行管理薄弱、内部管理失控以及内部人员受贿、挪用公款等问题有关。
今年1月底，在农发行全国分行长会议上，农发行行长郑晖坦承，2009年农发行准政策贷款风险凸显，大案要案增多。
原农行副行长郑晖于2004年7月接任农发行行长后，该行开始同其他政策性银行一样，加大了在商业性业务上的探索。但长期以来，农发行由于信贷监管不力、案件频发、高负债率等诸多弊端久难根除，一直被看做“问题银行”。今年全国“两会”期间，郑晖在接受本刊记者采访时亦证实，近年来不良贷款大幅降低是由于“业务范围的拓宽以及内部改革力度加大。”
模糊地带
自2007年农发行重获农业综合开发业务、以市场化方式拓展涉农贷款领域以来，由于缺乏清晰的思路和明确的战略目标，其商业性和政策性业务的监管及信贷管理体制均面临冲突，介乎两者之间且“名分”不明的准政策性贷款很容易成为灰色地带。
“农发行也许又开始了新一轮的错误。”一位农村金融专家如是评价。
农发行总行一位人士坦承，近年准政策业务领域风险集中凸显，“主要是这些年业务范围放宽之后，内部管理没跟上。”知情人士透露了个中缘由，为调动开拓市场份额的积极性，农发行放宽了贷款条件、放松贷款管理的倾向较为明显。
在农发行，准政策性业务基本不需要抵押担保，大多为信用贷款，地市级支行就有权限审批。总行甚至规定，对信誉好的企业，支付10%的保证金可以取得放大10倍的信用贷款。这成为一些企业恶意挪用贷款的突破口。
郑晖亦向本刊记者坦承，准政策性业务审批门槛的确比较低，管理难免有漏洞。不过，他也解释说，在非粮食主产区，如果贷款门槛高了，视同商业性业务管理，由总行及省分行掌握审批权，会贻误收购时机，可能会出现对农民“打白条”的现象，所以政策性业务和准政策性业务的审批权限都放在地市级县支行。
但丁仲篪在前述场合曾表示，近年国家对粮食主产区的粮食收储政策已经到位，非主产区粮食收储的矛盾并不突出，非主产区粮食收购亦可完全按照商业性贷款方式运作。
之所以确定“准政策性贷款”这一含混口径，在农发行人士看来，各地出现粮食收购难的问题，国务院一般都是批示由农发行承担，其他商业银行做不了，所以单独设这一科目和商业性业务科目划分开，将来这一业务一旦出现亏损，可以据此理由和财政部讨价还价。
机制需补位
在农发行的政策性亏损里，外界无从判断哪些是政策性造成的，哪些是人为造成。
因为，农发行对不良贷款的认定，是根据不良贷款额度逐级上报，最后经总行审批确认后，才可纳入该行统计的不良贷款口径。换言之，这一不良贷款统计口径具有人为操纵的弹性。
农发行不良贷款率有两个标准，即上报银监会的不良贷款口径和对外披露口径。按前者标准，2006年6月末，农发行的不良贷款率高达51.17％；而后者不包括政策性挂账，不良贷款在10.08％左右。
据农发行人士透露，近年该行不良贷款率大幅降低，主要依赖两种途径：一是分母做大，即增加贷款规模；二是主要依赖于商业化利润核销以前的不良贷款。农发行作为政策性银行，没有资本充足率和风险拨备的硬性要求，不用像商业银行执行150%的风险拨备，“剩余利润与其全额上缴财政，还不如用于核销不良贷款，每年核销不良贷款有80亿元到90多亿元。”
农发行的信贷制度建设不可谓不严格。“我们管得相当严，规章制度可能比商业银行都多；2009年制定了300多项操作流程。”郑晖向本刊记者表示。不过，问责制落实不力始终是农发行一个痼疾。比如，2005年审计风暴暴露的农发行吉林分行榆树支行3.7亿元粮贷资金“脱轨”案中，农发行当时仅对责任人作出了经济处罚。此后，榆树等五个县（市）部分粮企依然在2005年春节前后，违规销售库存粮，共销售粮食20.1万吨，涉及货款2.11亿元。
分析人士指出，上述问题在同一地区连续出现，恰是农发行信贷管理不力，内控和风险管理机制长期存在缺陷的佐证。如何建立政策性金融机构的有效激励约束和监督考核机制，对政策性目标的实现应怎么考核，如何强化问责制以“杀一儆百”？这些都是农发行需要直面的现实。否则，农发行在历史挂账尚未解决的同时，又将成为一家需要动用巨额财政资金才能填补“窟窿”的“新”机构。
农发行贷款问题链
从农发行吉林分行营业部于2009年3月向该省分行提交的一份报告中，可以管窥该行在准政策性贷款发放中的“问题链”。
报告显示，一家名为长春市禾丰粮油经销有限公司的当地民企，截至2009年2月末，逾期贷款达到2247万元。其中，超期结算资金占用810万元，企业恶意挤占挪用吉林分行营业部下属的农安县支行贷款1437万元，主要因为企业期货投机亏损所致。报告称，该企业财务管理混乱，采用虚假列账和账外核算等方式，隐瞒真实业务往来，资金大量体外循环。
但农发行吉林分行营业部2009年4月的会议纪要显示，营业部仍对该企业发放贷款，并称“要正确对待企业经营管理中遇到的经营风险和管理问题。”此时，新任农安县支行行长李宗有对分行营业部此举表示了反对意见。随后，省分行营业部于2010年初免去了其支行行长一职。
2009年5月，吉林省银监局进驻农发行吉林分行现场检查，发现前述禾丰粮油经销有限公司挪用贷款炒期货一事，就向吉林分行建议将此案移交司法检查。
吉林省银监局人士告诉本刊记者，农发行吉林分行只是表示，先对挪用贷款一事进行内部调查，并未移交司法机关。
前述以上级行的名义向下级行施加压力之事，在吉林分行系统并不鲜见。吉林省银监局2009年现场检查期间还发现，长春康润生物科技有限公司信用评级实际得分明显低于A级（合格分数60分），却被农发行吉林分行营业部将其信用等级调整为“A级”，在2007年-2008年、2008年-2009年粮食收购年度，由吉林分行营业部下属的长春市双阳区支行分别向该公司发放粮食收购贷款1.32亿元、1.89亿元。
针对该笔贷款，长春市双阳区支行2008年11月至2009年4月的12份“贷后检查表”均系后补。
同样的事情也发生在对吉林德大有限责任公司（下称吉林德大）的信贷投放中，据负责贷前审查的时任德惠支行行长李宗有透露，该企业自2003年已开始走下坡路，当时已亏损2亿多元，资产负债率超过100%，不符合贷款支持条件，吉林分行曾把对该企业的经营状况报告上报至总行贷审会，但2006年4月18日总行贷审会视频批准对吉林德大发放4.8亿元信用贷款。
于是，德惠支行在21日、22日两天连续加班补足贷款请示的相关资料。“整个信贷审查程序完全是本末倒置。”吉林分行人士亦证实，在总行授意下，该行共向吉林德大实际发放3.15亿元贷款，至今仅回笼了约2500万元，已形成不良贷款。
前述业务恰恰全部是农发行内部口径的准政策性贷款业务，而此次经审计署审计暴露出来的案件也大多集中在这一业务领域。
农发行历年案件回放
● 1995年以来，农发行总行通过虚列支出套取资金、变相融资收取高息等方式，私设“小金库”，累计金额达5736万元。这些资金的管理使用混乱，不少支出没有必要的批准手续和会计记录。
● 1996至1999年，农发行总行以租赁的名义，委托一公司购买电子设备和汽车等固定资产，总金额9.2亿元，其中8.1亿元曾被挪用投入股市，进行股票买卖，所获收益去向不明，涉嫌重大经济犯罪。后经中央纪委调查，农发行前后两任副行长胡楚寿、于大路因此案被“双规”。
● 2004年，吉林农发行在全国粮库抽查工作中爆出粮库账实不符，实际库存比账面库存亏45.1亿公斤，按当时市价计算，约65亿粮食收购专项贷款已经化为乌有。
2005年，农发行吉林分行榆树支行3.7亿元贷款被粮食企业挪用。
● 2009年4月末，吉林四平九丰酒业有限责任公司（下称九丰酒业）法人代表李树军在澳门豪赌输掉9000多万元，引起高层关注并要求严查。最终，吉林省公安厅查出九丰酒业共同诈骗农发行巨额贷款超过2.6亿元，这笔骗贷款项已于2006年挪用。农发行梨树县支行及其上级行四平市分行包括负责人至少有四人因涉案被抓。
● 2009年6月，辽宁富虹集团通过开具虚假票据的方式，从农发行骗取了大豆收购贷款数亿元用于房地产开发；“玉米大王”辽宁松源集团挪用农发行18.6亿元收购玉米贷款用于房地产开发项目；辽宁营口红运集团骗贷案。
