“当前盐业体制的改革，就像一张窗户纸，一捅即破却又模糊不清。”一位多年从事盐政管理的知情人士告诉《第一财经日报》记者，“随着十八大和2013年两会的召开，政府进行职能转变，向市场放权的趋势更加明显。盐业专营和政企不分的体制改革，在2013年应当有所动作，最迟要在2015年全面开放盐业产业。”
2001年，第一批启动中国盐业体制改革的原国家经贸委盐业办公室副主任陈国卫在接受本报记者采访时亦表示，盐业体制改革的时机已经成熟，国家有关部门应当适时捅破那层窗户纸。
随着铁路系统政企和政资分离的开始，按照“十二五”规划，下一个必须被解决的就是盐业体制。
“十二五”规划第四十五章第一节中有这样的表述：推进铁路、盐业等体制改革，实现政企分开、政资分开。与“十一五”规划“积极稳妥地推进铁路体制改革；深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业改革，推进国有资产重组，形成竞争性市场格局，建立现代企业制度”的描述对比，“十二五”规划只提到了铁路和盐业的体制改革，且把二者放在了同等重要的位置。
有媒体日前报道称，国家发改委体改司的一位负责人在四川调研时表示，2013年，盐业体制将加快改革的推进。今年两会期间，全国政协委员、民建中央副主席王永庆向全国政协提交了《加快我国盐业体制改革的建议》。
在这一背景下，曾极力反对盐业体制改革的中国盐业协会（下称“中盐协”）和中国盐业总公司（下称“中盐”）的负责人，亦在不同场合承认盐业体制改革的迫近，并在为体制改革之后的发展做着准备。
一位中盐协的领导在一次内部座谈会上指出，盐终究要改革，不要抱幻想，不要依赖专营，“千万千万做好放开的准备”。
但盐业体制的改革，在十几年中为何推进乏力，甚至举步维艰？盐业尤其食盐的生产和销售是否已经到了该交给市场和企业的时刻了？
本报告梳理了2002年至今，包括原国家经贸委盐管办、国家发改委有关研究机构、国家发改委与工信部等部门历次盐业体制改革的调研，分析了近十年来盐业发展的基本数据，采访了大量业内人士，希望借此推动中国的盐业体制改革。
动荡的盐业体制
尽管历经动荡，但现行食盐专营制度的核心并未有实质变化：生产实行定点管理，销售实行国家指令性计划和批发许可证制度，产销严格按国家计划指标调拨，大部分地区省级及以下食盐行政主管部门与盐业公司政企合一
中国盐业体制的问题由来已久。
从公元前685年管仲开创食盐官营制度至今，中国盐业体制的发展，经历了将近2700年的历史。
彼时，管仲推行的食盐官营制度的核心内容及措施是：民产、官收、官运、官卖。2700年后的今天，现行食盐专营制度的核心仍未有实质变化，内容是：生产实行定点管理，销售实行国家指令性计划和批发许可证制度，产销严格按国家计划指标调拨，大部分地区省级及以下食盐行政主管部门与盐业公司政企合一。
新中国成立后，中国盐业体制的变迁大致经历了改革开放前后两个阶段。
第一个阶段为改革开放前，即从1950年至1979年。
建国初期，中国盐业实行“盐务分工、产销分管”的体制。
1950年2月5日，中国盐业公司成立，隶属于当时的中央贸易部（后改为商业部），经营和管理华北、华东、中南三大区的盐业运销。
1950年3月8日，盐务总局成立，隶属财政部，1951年改属原轻工业部。该局统一管理全国盐的生产、税收和西北、西南大区的运销工作。
这一时期虽然实行政企合一的管理体制，但由于社会主义改造尚未完成，盐业领域仍存在多种经济成分并存的现象。但国营盐场凭借其特殊的政治地位占据绝对优势。而个体盐场，受到劳动生产率低下、成本高昂的限制，逐渐走向衰退。
除了公私矛盾外，此时主管盐业运销的贸易部和主管生产的轻工业部之间也是摩擦不断，也成为盐供给上的不稳定因素。
上述矛盾甚至反映到毛泽东那里，毛泽东指示：“盐还是产销合一的好”。于是，1954年，中国盐业公司和盐务总局合并成立新的盐务总局，统一由轻工业部领导。此时的盐务总局不仅承担着产运销的职能，还承担起征收盐税和缉私护税的职责，形成了“产销税”一肩挑的格局。
本报记者拿到的一份有关盐业发展历史的官方材料显示，实际上，上述局面形成的真正目的并不在于实行政企合一，而只是为了解决产销矛盾。
1957年，党的八届三中全会召开后，开始了第一次大规模的由中央向地方分权的改革，其重要影响是，将国有企业下放给地方政府。
从1958年开始，盐务总局整体缩水为盐工业局，同时将其直属的产销企业全部下放给各省市自治区，将产销合一转变为“地区分管、产销分管”。
1963年底，在试办托拉斯的政策下，中国盐业公司作为试点开始试办全国性的盐业托拉斯，再次将产运销集中统一管理。
“文革”期间，试办托拉斯的政策遭到批判，迅速瓦解。
1968年，盐务总局和中国盐业公司被撤销，全国盐业工作转由第一轻工业部（1965年轻工业部被改名为第一轻工业部、第二轻工业部、纺织工业部，1970年上述三家单位再次改回原名）生产业务组内设的只有2个人的盐业组负责。全国的管理模式又恢复为“地区分管、产销分管”。
这个模式延续至今，即使到1996年实行食盐专营制度之后，中国也未建立中央集中管理统一经营的国家专营模式。
盐业体制进入改革开放时期之后，又经历了数次调整。
1978年，轻工业部再次成立盐务总局。1980年2月，中国盐业总公司成立，与盐务总局“一个机构、两块牌子”。中央层面上确立政企合一的管理体制。此后，地方盐业管理也实现了政企合一和地方与中央主管部门双重领导的架构。
1987年7月，为了贯彻党的十二届三中全会政企分开的精神，轻工业部撤销盐务总局，成立中国盐业协会，由中盐协承担行政管理职能，盐业总公司成为经济实体，实行政企分离。
到1990年5月，因为经济形势的影响和行业协会管理的疲软，轻工业部又将盐业管理的职能大部分划归盐业总公司，盐业在中央层面上再度政企合一。
1993年轻工业部变为中国轻工总会。1994年，中国轻工总会经中编办批准成立了盐业管理办公室，负责全国盐业管理、盐政执法，保障食盐专营、工业用盐计划管理的实施等。但在实际工作中，盐业管理仍然是政企合一，盐业办公室与中盐总公司、中盐协会合署办公，中盐总公司实际承担着大部分行政管理职能。
在1998年中央机构改革中，中国轻工总会改为轻工业局，2000年轻工业局被撤销。2001年2月，盐业管理机构被划归原国家经贸委经济运行局，该局局长兼任盐业办公室主任。陈国卫说，他就是在此时进入盐业管理部门，担任经济运行局副局长兼盐业办副主任。
据陈国卫介绍，此后，从中央层面，盐业管理在形式上实现了政企分离。也就在这一时期，全国盐业体制改革的呼声再起。
盐业体制改革第一波
2002年，原国家经贸委下发《关于盐业管理职能有关问题的通知》，启动第一波盐业体制改革，旨在政企分开，建立现代企业制度，但改革随后便遭遇波折，至2003年大部制改革，第一波盐业体制改革搁浅
2001年，一份新华社印发的《国内动态清样》报送至国务院时任副总理李岚清。大致内容是反映天津私盐泛滥，自1995年每年进入天津的私盐达3万吨，呼吁从源头上解决私盐问题。
当年3月19日，李岚清批示：“请荣融同志阅。现在我们不少行政执法部门政企（事）不分，又当裁判员，又当运动员，不但难以公正执法，甚至成了不法分子的‘保护伞’。”
3月27日，时任原国家经贸委主任的李荣融批示：“认真贯彻岚清同志批示。请万鹏同志批示。”第二天，时任原国家经贸委副主任的石万鹏批示：“即请经济运行局商中盐公司领导，认真遵照岚清同志批示研究抓落实。”
于是，这一批示落在了时任经济运行局副局长的陈国卫等人头上。
2001年下半年，陈国卫等人先后到全国8个重点产盐省市和销区进行调查，最终得出结论认为：必须引入市场竞争机制，改变食盐管理僵化、垄断经营倾向严重等问题；让食盐生产者直接进入市场；降低食盐价格，让贩卖私盐者无利可图；食盐计划分配引入市场竞争机制。
2002年，一场轰轰烈烈的盐业体制改革开始，各种纷争也随之而起。
在陈国卫等人调查之后，2002年5月20日，原国家经贸委下发288号文件，即《关于盐业管理职能有关问题的通知》，明确要求中国盐业总公司及各级盐业公司要实行政企分开，建立现代企业制度。
而根据盐业办公室的改革建议，政企分开是最为关键的一步，具体的操作模式是，省级盐务局与盐业公司要脱钩，经营的搞经营，管理的搞管理。
改革的建议受到了盐业生产企业的支持，因为方案中提出，要打破食盐垄断销售的格局，赋予食盐生产企业自主经营权，直接进入市场。
实际上，2002年4月起，有关食盐定点生产许可证、批发许可证和准运证的全部发放工作已经由原国家经贸委盐业管理办公室全面负责，而在此之前则由中盐总公司行使建议权。
对于中盐总公司而言，288号文件还特别说明，原国家经贸委将“配合国家计委提出食盐年度计划建议草案，在计划下达后组织实施”。 上述内容的主旨在于要以国家经贸委取代中盐总公司拟定食盐年度计划草案。
发证工作和制定年度计划草案被中盐总公司视为最为重要的两项政企合一的职权。
一个针锋相对的文件在10天后出炉，原国家计委在当年5月29日，发出了带有“特急”字样的815号文，即《国家计委关于进一步加强食盐管理计划，严格执行专营政策的通知》。文中重申：食盐年度计划和分配调拨计划由国务院计划行政主管编制下达，要继续坚持现行的食盐计划编制程序和办法，按照国家计委的统一部署，在规定的时间内编制食盐计划建议草案。这一文件特别说明：“中国盐业总公司要认真组织落实并督促各产销企业严格执行计划”。
随后，当时的《中国化工报》头版头条刊文：《部门文件分歧影响盐业体制改革》，一个在于剥离盐企权力，一个在于稳固盐企权力。
正当这一事件处在胶着状态之时，2003年的大部制改革开始了。国家经贸委被撤销，国家计委被改组为国家发改委。
而风生水起的盐业体制改革至此被搁浅。
但时至今日，国家发改委下达食盐年度计划之前，由中盐总公司编制计划草案的形式并未发生改变。而另外一个变化则是，本来“打架”的两个单位，盐业办公室和食盐计划编制部门，都被划归了国家发改委。
直至2008年大部制改革，工信部成立后，虽然取消了盐业办公室的牌子，但盐业管理的职能由工信部消费品工业司行使。
计划指标致盐业市场畸形
国家发改委有关机构的调研显示，食盐的计划管制存在着诸多问题——计划余地过大，严肃性缺失，很多地方实际产能和销量往往高于计划指标；部分地区存在歧视非盐业公司所属食盐制盐企业的现象
实际上，中盐和中盐协已经关注到来自盐业内部支持改革的呼声，这个群体主要是盐业生产企业，一位中盐的内部人士告诉本报记者，在盐业的产业链中，制盐企业身在第一线却处在利益端最底层。
据统计，目前，全国制盐企业有2200多家，但平均产能在3万～4万吨的小盐场占到绝大多数。很多制盐企业面临亏损，甚至存在倒闭的风险。
制盐企业的盐产品出售通道有三个：出售给两碱（纯碱和烧碱）企业的工业盐；出售给漂染、制革、冶金、制冰冷藏、陶瓷玻璃、医药等行业的小工业盐；食盐。
对于制盐企业而言，上述三种销售渠道的利润换算十分简单。
两碱工业盐、小工业盐与食盐加工只少了一道程序：加碘。中盐的内部人士表示，因为加碘的程序，食盐的生产成本比工业盐每吨多了10～15元。
但即使成本略高，制盐企业依然愿意更多地生产供应食盐。
因为食盐的管制虽然严格，但是拿到生产指标后，其出厂价平均在每吨500元左右。而工业盐虽然没有专营和国家计划指标的限制，供需直接见面签合同，但其出厂价大概每吨在200元，略高于其车间价，利润微薄。
二者之间销售利润相差2.5倍左右，因为加碘产生的成本可以忽略不计。
但制盐企业要想获得食盐的生产指标，并非易事，原因是，这些指标掌握在政企合一的机制中。
在食盐领域，一个极其重要的垄断环节，在于食盐的年度计划分配。
目前，食盐计划管理的基本流程是：
国家发改委每年向省市区下达编制下一年度国民经济和社会发展计划草案的通知，其中包括食盐计划。然后各省市区盐务管理部门和盐业公司首先负责提出本地方的需求量，产区省份提出食盐的可供量。第三步，国家发改委委托中盐总公司对各省市区上报的计划草案进行平衡和协调，提出全国年度食盐调拨计划建议草案。第四步，上述草案上报国家发改委审批下达，由国家发改委向各省市区盐务管理部门、盐业公司和中国盐业总公司下达年度食盐分配调拨指标计划和食盐干线运输计划。第五步，各食盐定点企业按照计划生产，各级盐业公司按计划收购、调运和销售。
于是，各地盐业公司每年都在全国盐业会议上有一番争夺计划指标的“肉搏战”。
盐务管理部门只是争夺盐业指标的开始，接下来，制盐企业新一轮的指标争夺战便拉开帷幕。而因为计划指标权力寻租的贪污案例比比皆是，一份内部资料显示，2006年，仅浙江省检察机关就查处了该省盐业系统贿赂犯罪28件，涉及该省各级盐务局主要领导和骨干38人。此案前后，广西、江苏、河南、广东等地也有盐业领域的腐败窝案曝光。
如此局面与食盐专营制度不无关系，据知情人士介绍，食盐专营制度目前主要体现在计划环节，比较普遍的格局是：在某一地理范围内（通常按照行政省区划分），食盐生产由政府特许的少数几家生产企业按政府下达的计划进行，食盐销售则只由政府指定的唯一一家经销商（盐业公司）来执行，食盐产品的生产商只能把产品按照政府确认的价格卖给政府指定的经销商，而不能直接在市场上销售。
于是在食盐运销环节上，亦出现了畸形的现状。具体表现为目前普遍实行的省地县三级批发的管理体制上，这种自上而下的纵向分配体制，形成了运销环节规模庞大，而流通效率较为低下的局面。更为重要的是，在这样的重复运输、人浮于事、人满为患、机构庞杂的格局下，势必会导致对食盐的加价，而最终由消费者承担因体制混乱造成的成本。
根据国家发改委有关机构的调研资料，食盐的车间价格一般在120～220元/吨，出厂价一般在400～500元/吨，销区的批发价在1200元/吨，二级批发价在1500～1600元/吨，零售价在1800～3000元/吨。零售价与车间价相差1000%以上。
以此，也反映出生产企业与运销企业之间利润上的两极分化。
此外，根据国家发改委调研的结论，专营的体制导致制盐企业产业集中度低，技术水平落后，产业布局分散，创新能力弱，产品技术含量低，资源利用率低。因为争夺生产计划的竞争代替了市场竞争，落后制盐企业只要能拿到计划，不用创新即可生存。
按照现行法规和文件的规定，除了两碱工业盐外，大部分地区都由各自盐业公司组织供应，由此形成了各自为政、地区分割的垄断经营格局和盐产品的地域性贸易壁垒。近日，淘宝等电商网站食盐被迫下架的新闻，即缘于此。
同样根据国家发改委有关机构的调研，食盐的计划管制，还存在着诸多问题：计划余地过大，严肃性缺失，很多地方实际产能和销量往往高于计划指标；部分地区存在歧视非盐业公司所属食盐制盐企业的现象。
2005年，中盐湖北一家直属公司得到的食盐计划指标13万余吨，占其产能的27%，而另一家与其产能相近的非盐业直属公司，拿到3.7万吨的计划指标，仅占自身产能的7%——这种现象每年都大量存在。
安全与食盐专营不对等
在食盐专营被放开后，普及碘盐的工作，卫生部门、质监部门和食品药品监管部门理应负起更多职责。如果这些部门不能保证碘盐的普及和食盐的安全，那么“肉蛋奶都应该实行专营”
盐业专营体制导致盐业企业发展弊病，但这对于普通百姓而言，并非是一个值得关心的话题，因为食盐在大多数人的生活成本中，支出占比可以被忽视。
民众更为关心的话题是，一旦食盐专营被放开，食盐的安全问题如何得到保障。
这一话题已成为盐业体制改革中，反对者的“利器”。知情人士告诉本报记者，在第一波的改革几乎进入破冰期后，反对者向全国人大常委会和国务院领导“上书”：食盐专营制度一旦被放开，工业盐将冲击食盐市场，对于普及加碘盐的工作会造成“毁灭性打击”，将严重影响人民群众身体健康。
无可厚非，食盐专营对于普及加碘盐发挥了极其重要的作用。中盐的内部人士告诉本报记者，国家一直坚持食盐专营的出发点，也正是为了加碘盐的普及。他举了一组来自联合国有关机构的统计数据，1996年至2005年，碘盐供应量从432万吨提高到732万吨，我国居民合格碘盐食用率由1995年的39.9%上升至2006年的93.8%，儿童甲状腺肿大病率从1995年的20.4%下降到2005年的5%，基本实现了我国向世界承诺的消除碘缺乏病的阶段性目标。
这一成绩，保护了我国儿童智力发育，2005年全国碘缺乏病监测显示，我国儿童平均智商达到103.5，已处于正常水平。
但在这些成绩取得之后，一位中国地方病协会的专家告诉本报记者，卫生部疾控局和他们协会均发现，食盐专营体制开始掣肘继续加强缺碘地区普及碘盐的行动。
这位专家表示，在一次盐业体制改革工作小组召开的座谈会上，即有卫生部疾控局和中国地方病协会的专家指出，偏远地区的食盐供应不足。由于专营，使之前原由私人利用骆驼等工具运输食盐到偏远地区的做法被认为是贩卖“私盐”而予以取缔。
卫生部有关部门曾要求盐业公司负责偏远地区食盐供应，建立销售网点。但盐业公司给出的回复是：盐业公司也是企业，要以营利为目的，而往偏远落后地区送盐，企业利润太小，而且那是社会责任，盐业公司不应承担社会责任等。
这一状况造成边远、贫困地区百姓“买不起”或者“买不到”碘盐。知情人士说：“目前，部分盐业公司供给偏远地区的食盐价格每500克在2元左右，有的地区甚至高达4~8元，而当地百姓能够接受的价格为每500克几毛钱。”
2000年的监测显示，对于碘缺乏病，7个省未达标，7个基本达标。到2007年，仍有4个不达标，4个基本达标。2006年，新疆地区甚至出现了新的儿童克汀病。2008年监测显示，全国有341个县的居民合格碘盐食用率未达到指标要求，部分实现了阶段目标的省份，防治工作开始严重滑坡。
中盐内部人士表示，如果盐业专营体制被放开，工业盐冲击碘盐的现象将更为严重，防治工作更加没有保障。
陈国卫说，食盐专营体制与普及碘盐的工作不能画等号。在食盐专营被放开后，普及碘盐的工作，卫生部门、质监部门和食品药品监管部门理应负起更多职责。如果这些部门不能保证碘盐的普及和食盐的安全，那么“肉蛋奶都应该实行专营”。
事实上，关于食盐加碘还有另一面的争论，即碘过量可能导致甲状腺功能减退症等甲状腺疾病发病率明显增加，早在2010年，卫生部(已更名“国家卫生和计划生育委员会”)公布食品安全国家标准《食用盐碘含量(征求意见稿)》，便拟将食盐中碘含量的上限降低，征求意见稿编制说明中指出，目前食盐中碘含量偏高，尽管全国水平处于可接受水平，但有约5个省处于过量水平，16个省处于大于适宜量水平，因此有下调余地。
本报记者在调查中发现，各地市场上销售的食盐均无QS认证，即没有经过国家批准的食品生产企业必须进行的强制性检验结果。知情人士表示，国家质检部门对于食盐的监管只起到辅助作用，生产许可的权力在工信部门。“造成如此局面的原因，是因为食盐专营体制的存在，导致质监部门懒得管。”
而按照《食品安全法》的分工要求，食盐产品质量由各级质监部门负责；用户和餐桌上的食盐安全问题由食品药品监督管理部门负责；流通和市场环节由工商部门承担；卫生标准的制定和碘缺乏病监测由卫生部门负责。
在2013年机构改革后成立的国家食品药品监管总局更应负起对食盐质量和安全的监管职责。
但目前，工信部门没有专业的监管技术和人员配备，地方盐务局（盐业公司）负责对盐业市场进行监管，食盐的质量和安全显然游离于国家的监管系统和法律规定之外。
此外，重庆市盐务管理局局长助理涂红告诉本报记者，食用盐和工业盐都来自原盐，来自同一条生产流水线，不同的是，加了碘的原盐就是食用盐，没有加碘的原盐就是工业盐。
知情人士补充说，工业盐本身并没有毒副作用，中国甚至世界上有人类开始食用的就是现在所谓的“工业盐”。唯一不同的是，一般工业盐无法有效防止碘缺乏病症。工业废料盐和一些剧毒农药所产生的滋生物（主要是盐分）在市场上非法流通为食用盐的事件十分罕见，安徽曾有过类似案例，但这与三聚氰胺的毒奶事件相比，只发生在极小的范围内，发生的几率也几乎可以忽略不计。“从另一个角度上说，盐业专营也并不能完全防止有害工业盐给民众造成安全隐患。”
国内外盐业体制比较
中国目前的产销分离的专营局面，中盐一家独大，更多站在中盐和销售企业的角度，生产企业无法自主经营，没有权利进入市场，发展呈现小乱散差的格局。这些都需要借鉴国外的发展经验，改变专营模式，进行市场竞争
在中国，食盐专营制度的动机主要是防止碘缺乏病，从世界范围内看，食用碘盐是最快捷便利和安全的方法，但并非防治该病症的唯一手段。
包括中国在内，阿根廷、埃及、德国、希腊、印尼、俄罗斯等国家均有服用碘药品补碘的方式，也有通过乳制品和面包补碘的做法。目前，有的国家强制补碘，有的国家只是建议。
陈国卫说，食盐加碘绝不等于食盐专营。
在美国，六大盐业公司是典型的寡头垄断，与中国产销分离不同，他们实行的是产销合一的体制，企业的纵向一体化程度很高。美国也是采用食盐加碘的国家之一，但也提供非加碘盐，市民可以自由选择。
美国政府没有专门的盐业政策，大多数盐矿归私人所有。各种用途的盐都有严格的技术指标，并有专门机构对不同用途的盐指标进行监督检查。
美国食品医药管理局（FDA）规定，所有在美国进行人类食品和畜牧食品生产、加工、包装的国内外厂家均必须在FDA进行登记。
在日本，1997年之前在《盐业专卖法》的规定下，实行盐业专卖制度。1997年，日本废止了盐业专卖制度，至今国有股份的控制全部退出，完全实现了区域市场的内部化。但在市场化之前，日本为了保护本国的盐业企业，实行了五年左右的保护期，如对进口盐征收高额关税。
在德国，盐业保持着激烈的市场竞争状态，有关盐的系列法规被列入食品法范畴。
在印度，禁止出售非碘盐供人食用，并颁布了禁售令。但在印度并不实行专卖制度，盐的生产、分配、质量和出口受盐业委员会、工业政策与发展部办公室、工商部等机构管理。
从世界发展趋势上看，盐业正在向着集中化、规模化的方向发展。在北美，三个大型盐业公司占整个盐销售量的90%。在欧洲，也是三四家大型公司的市场占有率达到75%。
知情人士说，中国目前的产销分离的专营局面，中盐一家独大，中盐协更多站在中盐和销售企业的角度，生产企业无法自主经营，没有权力进入市场，发展呈现小乱散差的格局。这些都需要借鉴国外的发展经验，改变专营模式，进行市场竞争。
此外，目前，美国、瑞士、意大利、希腊和日本等国家，正在采取措施消除盐业垄断的局面，也值得中国在未来盐业体制改革中思考。
盐业体制改革第二波
目前有关部门和研究机构已经取得部分共识，将在“十二五”期间，也就是2015年之前，完成盐业体制的改革，“2013年应该会有所动作，至少达到改革方案在国家发改委内部达成共识的目标，并适时报送国务院领导”
国内的教训和国外的经验，逐渐让改革盐业专营体制、实现政企分离的呼声再次成为主流。
2009年3月，“加快盐业行业改革”首次进入政府工作报告。随后，盐业体制改革领导小组成立，由国家发改委体改司、工业和信息化部消费品工业司具体负责，着手制订新的盐业体制改革方案。
至此，从2001年开始酝酿的盐业体制改革方案已经是第七套。
2005年4月，《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》提出“完善烟草行业管理体制，研究制订盐业体制改革方案”。2007年、2008年、2009年连续三年由发改委下发或国务院转发的“深化经济体制改革意见”中，都将盐业改革写入其中。此外，“十一五”规划和2011年开始执行的“十二五”规划中，均将盐业体制改革放到重要位置。
所有关于盐业体制改革的方案从未改变的思路是：破除盐业专营和政企不分，实现盐业市场化。
为落实时任国务院总理温家宝在政府工作报告中的要求，国家发改委体改司、价格司和工信部的法规司、消费品工业司等部门先后到广东、青海、河北、天津等8个省市调研，与生产企业、盐业公司、用盐企业，以及工商、质检、物价、卫生等地方职能部门进行了深入沟通，最终形成了第七套方案。
知情人士告诉本报记者，第七套方案的主要内容是：
取消食盐专营体制，发挥工商、质检等部门的职能作用；开放小工业盐市场；制盐企业的食盐生产进入市场；取消食盐生产、运输和批发许可证制度，取消食盐生产和分配调拨指令性计划，取消调拨批发价和出厂价管理，取消非食用盐运销管制，实现政企分离；强化对加碘盐的管理；两年内全面放开盐业市场。
这一改革方案得到了全国28家制盐企业的积极响应。
但这并不是改革的决定性草案，由发改委经济体制与管理研究所撰写的《我国盐业体制改革研究》报告则认为，改革宜稳妥推进，安排3～5年过渡期，逐步放开专营制度。这一建议也得到了中国盐业协会的赞同。
中国盐业集团则认为应该打破以省为单位的分层专营制，实现全国集中统一的特许专营制度；或者仿照烟草专卖局，建立国家食盐专卖局，中盐总公司与该局合署办公。
中盐协也写信到国务院领导，反对取消食盐专营。
就在唇枪舌剑之间，时间被推进到2011年。这一年3月，日本发生了大地震，由此引发了中国全国性的抢买碘盐的事件。盐业公司、中盐协借此呼吁盐业专营的重要性。
知情人士表示，第七套方案并未报送至国务院。
来自中盐公司公布的数据显示，在盐业体制改革彷徨的十年中，中盐发展突飞猛进。从2003年到2009年的6年时间里，公司总资产从37亿元发展到310亿元，增长逾8倍；利润总额从8452万元翻升至6亿元，增长达7倍；盐产量从不足300万吨增加到1058万吨，增长2.6倍；盐化工产品从无到有，产量达400万吨。2009年，中盐成为亚洲最大盐业企业和国内重要化工企业，中国500强企业。2011年底，中盐的总资产规模发展到436亿元，盐的产量1462万吨，世界第二，主要化工产品产能1449万吨，涉及盐化、农用化肥及农药产品、精细化工等领域，部分产品进入世界和全国前列，食盐供应和配送覆盖国土面积37.85%。拥有全资、控股子公司47家，职工5.5万余人。
知情人士提醒，国外正在改革盐业寡头的格局，而在中国盐业体制改革尚未取得实质进展之时，盐业寡头却正在形成。
对于当前的改革前景，知情人士表示，首先要废止已经严重滞后的《盐业管理条例》，其次结合2013年机构改革的内容，将盐业质量安全管理交给食品药品监督管理总局；第三，放开小工业盐市场，让制盐企业成为市场主体，废止食盐的计划调拨和行政许可制度，取消食盐运销管制。
在改革方案出台的预期上，这位知情人士表示，目前有关部门和研究机构已经取得部分共识，将在“十二五”期间，也就是2015年之前，完成盐业体制的改革，“2013年应该会有所动作，至少达到改革方案在国家发改委内部达成共识的目标，并适时报送国务院领导”。
私盐案屡禁不止背后
贩卖私盐引发的刑事案件自食盐专营以来屡禁不止。
重庆市盐务管理局为此编辑了一本《打击涉盐犯罪案例评析》的书，书中记载，自1997年重庆市变为直辖市之后的10年间，共查获盐业违法案件7000余件，查获违法盐产品1.7万余吨，56人被追究刑事责任。
不仅仅在重庆，有关资料显示，几乎每年都有私盐大案侦破。重庆市盐务管理局局长助理涂红告诉《第一财经日报》记者，1997年刑法修订后，贩卖私盐涉及的罪名一般为“非法经营罪”。之前则被定为投机倒把罪。
1998年4月，赵登明被重庆永川法院以非法经营罪判处有期徒刑3年。据涂红称，该案是全国首例适用“非法经营罪”惩处涉盐犯罪的案件。《打击涉盐犯罪案例评析》一书中将上述犯罪解析为：“国家实行专营的食盐”。
一位长期研究盐业体制的人士对本报记者表示，涉盐犯罪的绝大部分原因起自“食盐专营制度”，贩卖的是工业盐。很少一部分是因为贩卖主要成分为盐的农药残渣致罪。后者的社会影响恶劣和重大，而前者只是有违当前的食盐管理秩序。“如果取消了食盐专营制度，就不存在这样的犯罪。既然大量存在这样的案件，只能说明食盐买卖利润巨大。”
近日，重庆再次破获了一起非法经营私盐的大案，涉及湖北、四川、山西、山东、河南等多地。据称，该案仅现场缴获的冒充食盐的工业盐近90吨，价值400余万元。
据了解，该案当事人最初买进的工业盐每吨在300元左右，最终零售价格高达每吨3000元。如此巨大的利润空间，也是食盐案件屡禁不止的关键原因。
该案案发自湖北应城市一带，其具体操作的流程是：
犯罪嫌疑人用工业用盐单位的名义从制盐企业大量购得工业盐，以“石材”“元明粉”“化工原料”等名义装入集装箱，从长江水路运抵重庆寸滩码头，再委托重庆货运公司运至四川等地，其中大部分工业盐被销售给地下加工厂，分装成小包装食盐。最终到达销售终端。
据重庆盐务局有关人士介绍，工业盐本用于纯碱、烧碱等化工原料，生产企业需要持有“生产、批发、准运”等许可证，并在盐务局备案。
但上述说法遭到被称为“中国盐业反垄断第一律师”的上海律师邹佳莱的反对，邹佳莱告诉本报记者，2008年和2010年，最高人民法院即有对此类案件的批复。
早在1995年，原国家计委、经贸委在《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》中，就明确取消了工业盐准运证和准运章制度，这标志着工业盐市场已经放开经营。
邹佳莱说：“1996年国务院颁布的《食盐专营办法》，则进一步明确国家只对食盐实行专营。但是多年来，山东、河南、四川、甘肃、青海等省不仅对食盐实行专营管理，对工业盐的经营也实行统一经营管理，对工业盐实行准运证或通行证。”
本报记者翻阅国家发改委有关调研资料时发现，对于工业盐的监管，各地举措不一。有的完全放开，有的管得很紧，有的只需要备案。有盐业公司的内部人士表示，这是为了防止工业盐冲击食盐市场。
另有知情人士认为，对工业盐监管的乱局导致各地司法机关案件判处上差异很大。为此最高人民法院对工业盐经营中的相关问题予以了明确：
一、工业盐已不再属于国家限制买卖的物品，经营工业盐的行为不构成非法经营犯罪。
二、法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或地方规章不能设定工业盐准运证制度。
三、对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。
“现在盐业管理的法规、部门规章和地方的法规之间矛盾重重，工业盐管理中如何放开的标准不能统一，司法机关判处案件的标准也很难把握，其实都源于食盐专营制度。如果目前不能有效厘定食盐、工业盐、小工业盐的运销和生产的关系及界限，不能剔除盐业的暴力，不能改革和取消食盐的专营制度，私盐的刑事案件就不会完全消失。”知情人士说。
