导语：据分析，由国家发改委牵头完成的粮改方案为何在最后审定环节卡了“壳”，主要是基于两方面的原因，一是目前农业部门、粮食部门等方面发放的各种农业补贴与实际粮食种植面积、产量等出入较大；二是中储粮作为粮食政策收储主体，在粮食收储特别是储备方面还存在诸多管理漏洞。
经济观察报 记者 降蕴彰 经济观察报独家获悉，在刚刚过去的上一周，一份由国家发改委上报的重点针对粮食托市收储改革的方案未能获得国务院最终审核。
在国务院反馈结果之前，7月底业内一直盛传的说法是，从今年秋粮政策收购开始，国家将对进口依赖程度较高的大豆、油菜籽实施差价补贴措施，如果试点取得成功，该项政策将逐步推广至水稻以及具有类似特点的棉花、食糖等农产品；对于近年来市场颇为关注的玉米，官方将以东北玉米主产区作为试点，制定玉米稳定价格带制度。
一位曾看过粮食收购改革方案的专家8月8日告诉经济观察报，在上报国务院之前，国家发改委曾在小范围内征求中储粮、中粮等方面的意见，当时下发文件的名称为“关于完善粮食等主要农产品价格形成长效机制的研究”，其中明确提出，实施多年的以最低收购价和临时收储为重点的粮食托市收购政策严重扭曲了国内粮食市场，现在已经到了亟待调整的重要关口，必须重构基于市场导向的种粮利益保护机制，尽快探索实行对粮食市场扭曲较小的差价补贴、稳定价格措施带等，逐步替代最低收购价和临时收储政策。
具体到怎么来理解差价补贴，前述知情专家较为通俗的解释是，差价补贴是由政府每年预先确定粮食的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，国家按两者之间的差价给予农民补贴，反之，政府将不启动该政策。
中国目前实施的最低收购价、临时收储政策属于价格支持措施，国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强更进一步的解释是，“差价补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的政策措施。”
至于如何制定稳定价格带制度，前述知情专家表示，国家每年在合理设定粮食最低保证价格的同时，还要明确最高干预价格。设定最低价是为了确保种粮农民获益，明确最高干预价是为了保证市场粮价平稳运行。
经济观察报还从多渠道获悉，本次国家发改委上报的粮改方案最终未能获得国务院通过的主要原因，一方面是目前粮食直补政策漏洞太多，有关部门还很难准确掌握各省农户的粮食产量、粮食种植面积等实际情况；另一方面是中储粮频发的贪腐大案、火灾大案等，暴露出国家粮食收储管理存在严重问题，两方面的难题让粮改方案在最后环节被重重卡了“壳”。
改革措施
国家发改委上报的粮改方案涉及整个农产品的价格稳定，但由于粮价素有“百价之基”的说法，官方认为粮价对稳物价、抑通胀有着举足轻重的作用，因此国家发改委在研究制定主要农产品价格长效机制时，最着重考虑的就是改革粮食收储政策。
我国实施粮食最低收购政策是在2004年，实施粮食临时收储政策是在2008年。即从粮食托市收储政策实施以来，国家发改委等方面每年都会派出调研组进行实地调研，详细了解各地粮食托市收储情况，收集地方政府、企业对托市收储政策的意见和建议。近几年，由于几大粮食主产区都暴露出诸如政策收储主体争先抢粮、粮食出库难、“转圈粮”等问题，国家发改委等等方面在加紧调研的同时，更是加大了清理整顿力度。
据了解，在2010年夏粮收购中，河南、山东等地出现抢粮风波之后，国家发改委、国家粮食局等方面就开始筹划改革粮食托市政策，一些参与粮食托市政策改革的政府研究机构、民间机构也纷纷献计献策。到2011年上半年，国家发改委与相关部门、研究机构已经基本达成较为一致的意见，必须尽快探索实行对粮食市场扭曲较小的差价补贴、稳定价格带等制度，以此来逐步替代现行粮食托市政策，重构基于市场导向的稳定市场粮价，保护农民种粮利益机制。
具体到如何推进实施差价补贴、稳定价格带制度，据中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田、中国社科院农村发展研究所副主任李国祥等专家介绍，差价补贴作为由粮食价格支持向直接补贴转型的过渡性措施，在农业补贴政策调整中被美国、日本、韩国等发达国家广泛使用。这种政策比较适宜先在我国东北主产区的大豆、长江中下游等主产区的油菜籽实行试点，之后再逐步推广到棉花、食糖乃至水稻等农产品。
程国强在不同场合提到改革粮食托市政策时，除了重点强调实施差价补贴制度，还建议以东北主产区的玉米作为试点，尽快研究设计玉米稳定价格带制度。在三大主粮中，近年来玉米价格的波动最大，程国强认为，有关方面应统筹考虑经济发展、消费者以及下游养殖业承受能力和玉米成本收益等因素，合理确定玉米的最低保证价格和最高干预价格。国家调控应避免政策收购主体收储玉米过多，造成市场玉米粮源减少，反而加剧玉米市场价格波动。
前述知情专家告诉经济观察报，在国家发改委完成的粮改方案当中，也明确提出，要积极探索建立重要农产品价格稳定机制，对玉米试点实施稳定价格带措施；对大豆、油菜籽等重要农产品试点实施差价补贴政策。此外，还建议以水稻主产区作为试点，抓紧研究与农民种稻面积或交售商品粮数量挂钩的水稻专项直接补贴，大致的补贴方式是，或者采用差价补贴的措施，或者在水稻最低收购价基础上，另外加价给农民补贴。
粮改方案中提到的重点还有，有关方面将根据用农民获得的国家补贴、最低收购价等计算的总收入，在扣除农民投入的农药、化肥、种子、土地转包等成本，以及人力种粮成本后，力求确保种粮农民获得20%-30%的利润率。
问题所在
按照多位专家和中储粮、中粮集团等内部人士的分析，由国家发改委牵头完成的粮改方案为何在最后审定环节卡了“壳”，主要是基于两方面的原因，一是目前农业部门、粮食部门等方面发放的各种农业补贴与实际粮食种植面积、产量等出入较大；二是中储粮作为粮食政策收储主体，在粮食收储特别是储备方面还存在诸多管理漏洞。
李国祥认为，相关部门在推出差价补贴制度之前，有关部门应充分应用卫星遥感等现代信息技术，结合农户承包地登记、确权及农业普查等工作，率先在粮食主产区建立“农业补贴基础信息管理系统”，这其中包含全国各个农户土地承包、粮食种植面积的地理信息基础性数据，以便能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等实际情况，为今后开展各类政策性补贴、农业保险、粮食估产等工作奠定技术基础。
至于如何尽快堵塞中储粮在粮食收储方面的诸多管理漏洞，郑风田等专家表示，近年来中储粮发生太多的贪腐大案，诸如2011年以来，中储粮河南周口直属粮库主任乔建军侵吞上亿公款潜逃国外，中储粮河南分公司总经理李长轩因受贿1407.9万元人民币、4.5万美元被判无期徒刑，再加之前不久中储粮黑龙江林甸直属库发生轰动全国的火灾，这一切都足以说明中储粮在管理上存在严重问题。
中储粮在今年5月被审计署查处的严重问题还有，2011年，中储粮总公司财务部未经内部审批，在北京农村商业银行等13家商业银行开立定期存单，累计资金84.4亿元；中储粮总公司及部分下属单位在中央储备粮油管理、工程项目管理、投资决策和会计核算等方面也都存在一些问题。
郑风田等专家表示，中储粮等粮食储备机构存在的最大问题还是其粮食储备和经营业务不分，最近几年，中储粮在粮油加工、贸易领域的突飞猛进，引起其他粮油加工企业的极度恐慌。因为中储粮借助国家的财政资金收粮，坐拥国家大粮仓，如果再继续扩张搞粮油加工贸易业务，将会严重干扰粮油加工市场。
郑风田认为，国家定位中储粮的主要职能是完成国家的粮食宏观调控任务，“维护农民利益、维护粮食市场稳定、维护国家粮食安全”。中储粮应该及早回归本位，“国家根本不缺中储粮靠垄断粮源发展经营业务所赚的那点钱”。
